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研究 | 由狭义信用向信息信用的制度变迁

2020-12-07 10:23:55 来源:源点credit

随着信息生产力的发展,我国以信息信用为内涵的公共信用体系建设持续推进,信息技术的深入应用促进了狭义金融信用向广义信息信用的制度变革。基于信息信用视角对我国公共信用制度的演进路径进行梳理并总结其特点和经验,是数字社会的信息信用制度深入发展的要求。

摘要:随着信息生产力的发展,我国以信息信用为内涵的公共信用体系建设持续推进,信息技术的深入应用促进了狭义金融信用向广义信息信用的制度变革。基于信息信用视角对我国公共信用制度的演进路径进行梳理并总结其特点和经验,是数字社会的信息信用制度深入发展的要求。

以时间和现实为主线对信息信用制度的建立过程进行梳理,分析我国公共信用体系建设的演进路径可以发现,我国公共信用体系是与信息数字生产力相适应的制度安排,其建设具有“自上而下与自下而上”相结合的制度变迁属性,未来我国的公共信用体系建设将沿着信息信用内涵下的市场信用监管和社会信用治理两条主线不断深化,呈现出政策与实践交互推进的特点。

关键词:数字社会;公共信用制度;信息信用;社会治理

一、信息信用概念的提出

2002年,“社会信用体系”在我国被正式提出。当时,我国信用理论和实践主要是参考发达国家征信模式构建社会信用体系,通过建立中国人民银行征信系统和培育信用评级市场的方式逐步推进。同一时期,我国以“两网、一站、四库、十二金工程”为基础的电子政务体系初步建成并投入使用,政府政务信息化初步实现。一些重点领域(如税务、工程建设、食品药品安全、海关等)和地方政府(如浙江省、北京市等)依托政务信息系统开始在本领域(或本地区)内对市场主体进行信用管理的实践探索。

2014年6月,国务院发布《关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》(下称《纲要》),标志着我国社会信用体系建设工作进入新的阶段,此后近6年间,我国信用体系建设沿着市场信用监管和社会信用治理两条主线深入推进,目前已初步形成以信用为基础的新型市场监管和社会治理制度。

社会信用体系覆盖范围之广、涉及领域之多、涵盖主体之全面、工作事项之精细在我国的社会制度发展历史上是前所未有的。与这项工作在实践中的快速深入推进、各级政府部门高度重视和制度本身所发挥的重要作用相比,目前关于社会信用的理论研究仍然十分薄弱,尚未引起相关交叉学科研究人员的重点关注。值得注意的是,我国社会信用体系建设实践是在广义的信息信用的范畴下开展的,有关广义信息信用内涵的研究和科学定义构成了信用理论研究的基础,是指导实践发展的前提。

国务院发布的《纲要》明确指出了社会信用体系的定位,

即社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分,以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。

结合《纲要》的定义和信用工作实践,代表性的研究将社会信用界定为:

具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织(统称为“信息主体”)履行法定或者约定义务的状况[1]。

也就是说,信用是指履行法定或约定义务的状况,核心是履约情况,与金融领域“借贷或赊销的偿付能力”的定义相比,这一界定已经向广义信用方向发展了。

实践是检验真理的唯一标准,也是检验信用定义是否科学的标准。信用的定义应是通过对社会中各种实践现象抽象提炼概括出来的,在互联网、信息数字经济发展的背景下考察信用的概念时,应注意思考以下现象所反映出的崭新内涵:

一是信用内涵的变化。近年各大互联网平台应用大数据分析上线的“个人信用分”产品引起了社会和公众的关注,其信用分评价维度除履约情况之外,还包括身份特质、人脉关系、行为偏好等维度,某个人所在的单位、职务、职称、关系圈子等因素都会影响个体被信任的程度。表明信用的边界已经从传统的道德规范和伦理范畴,进入普遍的社会经济活动领域。

二是信用手段的变化。在信息社会中,如何“证明你是你”。李克强总理在2018年9月12日的国务院常务会议上专门研究如何整治“奇葩证明”的问题。实际上,总理提到的“出台点硬措施、从制度上整治‘奇葩证明’、消除群众办事烦忧”,即是通过信息共享、数据分析,将这种“证明过程”实现于计算机后台中。

无论是农业文明、工业文明时期的传统社会,还是现今的信息社会,经济社会活动中的各项证明是必不可少的,正是各种证明构成了社会的信任体系。信息化的数字社会不会消除证明,而是通过利用更先进的信息技术保证数字生产力条件下所要求的更加精细的、复杂的证明过程更为高效地运行。总理提出的问题本质上反映了落后的证明方式所代表的传统管理制度阻碍了先进的信息生产力发展,相互之间的矛盾已经深化到了不可调和的地步。

三是信任机制的变化。互联网经济实现了信任机制的平台化运行。以阿里巴巴公司为例,其企业目标是“让天下没有难做的生意”,通过技术和平台帮助用户、消费者、商家、企业实现更高效的经营互动。实际是通过搭建各种先进的信息数字技术平台,以高效运行的程序化信任机制保证各类主体达成高效互信。

以支付宝为代表的第三方支付产品的运行原理,实则是源于传统社会中的“熟人介绍、第三方担保”的交易机制。阿克洛夫(1970)以二手车市场为例[2],阐述了柠檬市场由于信息不对称而存在逆向选择故无法实现交易,但现实中这类交易可以通过熟人关系或第三方担保来实现(规模较小),说明熟人关系或第三方担保是一种重要的信任机制,可以促进交易的达成。

通过上述分析可以发现,信息数字生产力的不断发展对与之相适应的信任制度提出了变革要求,“互联网经济、数字经济、平台经济”等从技术层面表述了信息社会的基本形态,而“信用经济”则从制度层面表达了信息社会的本质特征。由此可见,以信息数字生产力的发展为背景,重新界定广义上的信息信用的内涵是必要的。所谓的信息信用是指信用中各种信任的凭证和依据表现为信息的形式。在社会发展的不同阶段,“信任的凭证和依据”以不同的形式表现出来:

在农业社会中表现为熟人关系;

在工业社会中表现为许可证、准入牌照、法律法规、品牌、资本货币等;

在信息数字社会中,各种“信任的凭证和依据”则表现为信息、数据或计算机程序化的形式,信用制度逐渐发展成为与信息生产力相适应的制度安排。

我国社会信用体系建设的演进是在信息数字生产力发展背景下进行的,体现了由狭义上的金融信用向广义上的信息信用内涵的变迁过程[3]。在广义的信息信用的理论体系下,社会信用制度包括公共信用体系和市场信用体系,我们通常所称的“社会信用体系建设”的内容实际上是指“公共信用体系”,未来的公共信用体系将向市场信用监管和社会信用治理的两个方向演进。以下通过对我国公共信用体系建设演进路径的梳理,归纳出我国公共信用体系(社会信用体系)建设的特点和经验。

二、我国公共信用体系建设的历史演进

(一)信用作为金融工具促进商品经济发展阶段(1978—1992年)

(二)由金融工具向信息信用制度过渡阶段(1993—2002年)

(三)信息信用为核心的市场监管体系探索建立阶段(2003—2012年)

(四)以政务和司法信息公开为表率的信息信用体系加速形成阶段(2013—2019年)

2012年11月,党的十八大报告首次明确要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。此后7年多的时间中,我国以全面从严治党、政务信息公开、政府“放管服”改革等政务诚信建设为突破口,以“基本解决执行难”的司法诚信建设为底线,社会公共信用体系建设工作全面推进,重点领域信用监管取得了实质性突破,以信息信用为内涵、以市场信用监管和社会信用治理为特征的信息信用制度基本形成。

信息公开、简政放权、放管结合、优化服务(以下简称“放管服”)改革是这一阶段我国政务诚信建设的主要内容,其中信息公开是前提和基础。2013年以来,我国政府大力推进政务信息公开和“放管服”改革,以此为突破口带动了公共信用制度的全面推进。2013年至2019年,国务院直接发布的推进政务信息公开的指导性文件多达24部,每年都对政务公开工作要点和重点工作进行安排部署。“放管服”改革迈出重大步伐,政府职能发生了深刻转变。

截至2018年3月,国务院部门行政审批事项削减44%,非行政许可审批彻底终结,中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%。全面改革工商登记、注册资本等商事制度,企业开办时间缩短1/3以上。随着商事制度改革的推进,市场主体数量呈爆发式增长,截至2018年3月,全国各类市场主体超过1亿户,5年增加70%以上。

司法公信是社会公平正义的底线。十八大以来人民法院工作发生深刻变化,以“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为目标,不断提高审判质量和效率,司法公信力得到大幅提升。主要举措包括:最高人民法院会同国家发展改革委等60家单位推进基于信用信息共享的失信惩戒机制建设,采取11类150项惩戒措施,让失信被执行人“一处失信、处处受限”,“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现;深化司法公开,推进阳光司法改革,以信息化建设为抓手,使诚实守信行为受到褒奖,各种违法犯罪在阳光下现形,开放、动态、透明、便民的阳光司法机制受到国内外广泛关注。

2014年国务院印发《纲要》以来,在政务诚信示范效应的带动和司法公信建设的保障下,包括商务诚信(含金融、税务、交通、政府采购、招投标等14大领域)、社会诚信(含医药卫生、社会保障、文化体育旅游、环保、知识产权等10大领域)的全社会公共信息信用体系建设以点带面、全面开花。信用立法、公共信用信息平台建设、信用信息共享、信用联合奖惩等关键环节不断被落实,信息信用体系建设由“星星之火”逐渐形成了“燎原之势”。

信息社会中,“政务诚信和司法公信是信息信用体系建设的表率”这一提法符合数字社会中的信息信用理论,政府和司法作为公权力的代表,在信息信用循环链条中发挥着源头授信的作用。在经济社会活动的正常运转中,取得政府主体的授信是其他主体包括企业、社会团体、其他社会组织、个人等获得信任的基本途径,在传统社会中尤其如此。

随着数字社会的发展,政府逐渐表现出集授信源头、全信息集合、规则标准的制定者和执行者于一身,这从客观上决定了随着信息生产力的发展,政府将从相对单一的授信者角色向与其他主体互相授信并引导各方主体互信的地位转变。从信息信用理论分析,政府作为公权力的代表取得公信力的根本途径是取信于民。自2013年以来,我国逐步构建了全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的常态化、制度化机制,按照标准化、系统性、常态化的原则建立了政务信息公开制度。与此同时,全面大力推行的政府“放管服”改革也是顺应这一趋势的必要举措。

可见,上述以信息信用为基础的市场监管和社会治理过程是以政务诚信的推进为前提,并伴随政务诚信建设的深入实施而同步发展的。政府作为公共信用信息的采集记录者、公共政策的制定供给者、公共权力的执行者,在以市场信用监管和社会信用治理为特征的公共信息信用体系中权力更为集中,服务性质角色更为突出,发挥的作用更为基础。在这一过程中,政府、企业和其他组织、个人等不同主体的授信—受信者身份将趋于一致,各主体之间由传统社会中的管理—被管理、竞争为主的关系向互相监督、协同合作的关系转变。这些转变发生的根本原因在于信息生产力的发展,直接体现在以信息信用为核心的社会制度变革过程始终。

三、我国公共信用体系建设的经验

从以上我国基于信息信用内涵的公共信用体系建设的演进过程可以发现,我国的公共信用制度是与信息数字生产力发展相适应的生产关系层面的调整,存在着历史必然性。改革开放后经历了10多年的高速发展,我国经济活力得到充分释放的同时,各种不诚信问题大规模暴露,与“放”相配套的有效“管”的机制缺失,而信息技术的发展为公共信用制度建立提供了根本动力。

可以发现,我国公共信用体系建设是在信息生产力发展的现实背景下,由国家总体部署、部门系统推动和地方行业试点相结合的方式不断探索前进的过程,其背景、初衷、演进路径和实现功能与发达国家的征信体系并不相同。我国信息信用内涵下的公共信用体系呈现出两个方面的特点和经验。

(一)自上而下与自下而上相结合是公共信用体系建设的基本特征

无论是以经济基础决定上层建筑的理论进行阐释,还是根据“人民是历史的主体,党的根基在人民”这个历史唯物主义观点进行分析,任何社会制度的变革在本质上都是“自下而上”的。我国每个阶段政策制度的制定,各个时期改革举措的出发点都是“为了人民、依靠人民”,改革根本上是依靠“以人民群众为中心的社会基础”实现的。因此,制度变革虽表现为“政府主导,自上而下”的形式,其本质仍是“依靠群众,自下而上”的内容,公共信用体系的建设过程也体现了这一特点。

通常认为,我国公共信用体系建设实践,主要表现为由政府主导的“自上而下”的推动过程,“自下而上”的力量则有所缺失。人们所理解的“下”的市场力量仍限于信用评级、征信等狭义信用服务行业。实际上,自下而上中的的力量应指在信息社会语境中和广义上信息信用内涵下,信息经济发展的市场化基础,具体来说包括互联网经济、共享经济、平台经济等业态。可见,主要问题不在于缺失“自下而上”的力量或“下”的基础,而在于“自下而上”与“自上而下”这两股力量在理论研究和政策形成中并未统一并成为指导实践发展的合力,使信用制度沿着同一方向深化完善。

本文认为,对“上”和“下”这两种力量进行分析时,应从理论和实践、政府和市场、国家和地方等不同层面统一思想认识。从广义信息信用内涵下的信用理论和实践出发,首先从思想上全面把握公共信用体系与市场信用体系二者的协调统一,以实践为依托融会贯通“上”“下”两种力量,以市场中的信息经济发展促进公共信用体系建设,以完善公共信用管理体系实现信息经济、数字经济等新业态发展等局面的形成为背景,理解信息经济和信用制度的同步发展就顺理成章了。

(二)市场信用监管和社会信用治理同步推进是未来发展的基本方向

我国公共信用体系建设,是根据实际情况不断探索调整的发展过程。由制度设计之初的征信体系到过渡阶段的评价体系,逐渐发展成为目前以信息信用为基础的市场监管体系和社会治理体系雏形。这一过程体现了我国公共信用制度发展遵循的由浅入深、由点到面、由乱到治的实事求是原则。应该认识到“征信”“评价”“评级”只是我国公共信用体系建设发展过程中的过渡形态,信用即数据、数据即信用的信息数字时代,信息信用是广义信用的实现形式,应在信息信用内涵下,在政府公共管理和公共服务的制度变革方向上深刻理解我国公共信用体系建设的内在含义。

从实践角度看,国家发展改革委和人民银行双牵头的公共信用体系建设已经历了由“评价思想”主导向“市场监管和社会治理”为中心的发展阶段过渡,未来将向着信息社会中实现市场和社会协调发展的管理制度转变,所实现的功能比设计之初复杂得多。公共信用管理作为市场监管的有效制度安排,已经在税务、建筑、食品安全、交通、海关等重点领域取得了显著成效。在此基础上,信息信用管理理念和机制被逐步应用于社会治理过程中,目前已对劳动用工、教育科研、医疗卫生、社会保障、文化旅游、体育文艺、环境保护、知识产权、社会组织等领域实现常态化的信息信用管理,这是公共信用管理体系的重要组成部分。

综上所述,按照《纲要》规定的目标,到2020年,我国基本建成覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,全社会诚信意识和信用水平普遍提高的信用社会。

在此基础上,接下来还有许多问题亟待解决。

例如,我国各地正在试点探索构建“共建、共治、共享”的社会治理格局,其内容包括网格化管理、大部制改革下的执法重心下沉、执法部门合并、基层社区治理、党的基层治理等。

可以发现,这些试点探索的实践方向,同以信用为核心的社会治理方向相一致,尤其是与信息技术发展、信息社会信用监管、信息信用制度建设形成同步推进的态势。从本质上看,网格化管理、执法重心下沉、部门协同监管等体现了精细化管理的特点,颗粒度细化到对最小单元甚至每个个体行为和需求的关注,体现了满足最小单元和个体公共管理服务的社会诉求。这一趋势与信息社会中“去中心化”“人人社会”的特征和目标相一致,也是未来公共信用体系建设和社会信用治理实践的发展方向,是促进我国社会文明进步、和谐稳定和长治久安的必由之路。

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[11]崔亚东.论信用缺失与信用制度[J].世界经济与政治论坛,2001(5):66-70.

源点注:本文节选自《征信》2020年11期,原文标题为“数字社会背景下我国公共信用制度的演进——由狭义信用向信息信用的制度变迁”。